บรรยง พงษ์พานิช

มื่อวานไปบรรยายงาน “ศาสตราจารย์สังเวียน ฟอรั่ม 2015” คุณหมอปราเสริฐ ปราสาททองโอสถ ท่านพูดว่า

ร่างรัฐธรรมนูญระบุว่า… มาตรา 85 รัฐจะต้องจัดและส่งเสริมให้ประชาชนได้รับบริการที่เหมาะสม ทั่วถึง มีคุณภาพได้มาตรฐาน และได้รับสิทธิประโยชน์ขั้นพื้นฐานอันจำเป็นอย่างเท่าเทียมกัน

ซึ่งถ้อยคำสองบรรทัดนี้ อาจทำให้รัฐต้องล้มละลายได้เลย เพราะ ObamaCare เค้ายังไม่สัญญาให้ถึงเพียงนี้…แต่ในความเป็นจริงของเราอาจไม่น่ากลัวอย่างที่ท่านว่า เพราะมาตรา 85 ของรัฐธรรมนูญฉบับ 2550 ว่าด้วยแนวนโยบายที่ดิน ทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม เอาเข้าจริงก็ไม่เห็นมีรัฐบาลไหนทำเลย (นี่แหละครับ เราบ่นกันตลอดเรื่องการบังคับใช้กฎหมาย นี่รัฐธรรมนูญยังเขียนกันให้ปฏิบัติไม่ได้ บังคับไม่ได้ จะหวังกฎหมายอื่นได้อย่างไร …เล่นเขียนความฝันเข้าไปในกฎหมาย มันก็เลยเป็นอย่างนี้)

นอกจากนั้น คุณหมอท่านยังเล่าถึงวิบากกรรมที่ท่านต้องถูกปรับกว่าสี่ล้านบาท ในการสร้างสนามบินที่ จ.ตราดจากกรมเจ้าท่า (ทั้งๆที่ สนามบินไม่ได้ติดทะเล หรือแม่นำ้ใดๆ เพียงแค่มีทางน้ำเล็กๆ ไหลผ่าน) เพราะเขาอ้างใช้กฎหมาย พ.ร.บ.การเดินเรือในทางน้ำสยาม พ.ศ. 2456 (กฎหมายกว่าร้อยปีมาแล้ว) มาใช้บังคับ

สองเรื่องนี้ …มันทำให้ผมเสริมไปว่า เมืองไทยเรา ไม่เคยคำนึงถึงเรื่องต้นทุนของกฎหมาย กฎระเบียบต่างๆ ซึ่งรวมไปถึงกลไกกำกับตรวจสอบด้วย เราออกกฎออกระเบียบกันปีหนึ่งหลายร้อยเรื่อง โดยไม่เคยไปรื้อทิ้งของที่มันใช้ไม่ได้ ไม่มีประโยชน์ ได้ไม่คุ้มเสียกันเลย มันเพิ่มต้นทุนในการดำเนินชีวิต และต้นทุนในการประกอบการมากมาย บั่นทอนศักยภาพในการแข่งขัน…นอกจากนั้น เจ้ากฎระเบียบนี่แหละครับ เป็นสินค้าชั้นดีเลยให้กับนักคอร์รัปชันทั้งหลาย

เรื่องนี้มีอยู่ 3 มาตรการ ที่ผมคิดว่าช่วยบรรเทาปัญหาได้มาก คือ

1. Regulation Impact Assesment (RIA) ก่อนออกกฎออกระเบียบทุกครั้ง จะต้องมีการประเมินต้นทุน ผลกระทบต่างๆ ที่จะเกิดกับทุกฝ่าย ผมยกตัวอย่าง การที่ ป.ป.ช. สั่งให้เอกชนทุกรายที่ค้าขายกับรัฐต้องทำบัญชีแยกพิเศษนำส่งสรรพากร ทำให้หลายหมื่นรายต้องรับภาระ สรรพากรก็ต้องสร้างโกดังสร้างระบบเก็บเอกสารปีละหลายล้านหน้า มีต้นทุนปีละหลายพันล้านบาท ซึ่ง ป.ป.ช. ก็แทบไม่เคยใช้ประโยชน์จากข้อมูลเหล่านี้เลย …ในประเทศไทยแทบไม่เคยมีการประเมินเรื่องนี้อย่างจริงจังเลย (ตัวอย่างในรัฐธรรมนูญนั่นแหละครับ) เราสักแต่ใช้มโนจินตนาการ อยากออกอะไรก็ออกมา ซึ่งต่อให้หวังดี ก็เป็นโทษมากกว่าคุณ

2. Sunset Legislation หรืออาจเรียกว่า “กฎหมายอาทิตย์อัสดง” คือ ในกฎบางประเภทที่มักจะสมควรต้องทบทวนเมื่อเวลา และบริบทสิ่งแวดล้อมเปลี่ยนไป เขาจะกำหนดให้กฎหมายมีอายุแน่นอน เมื่อถึงกำหนด จะได้บังคับให้ต้องมีการทบทวน ปรับปรุง หรือยกเลิกไปถ้าไม่คุ้ม ทั้งนี้ เขาก็จะประเมินกันตั้งแต่ว่า มูลเหตุที่ทำให้จำเป็นต้องมีกฎหมายนั้นยังมีอยู่หรือไม่ ถ้ายังมี กฎหมายนั้นยังเป็นมาตรการดีที่สุดสำหรับรับมือกับมูลเหตุเช่นนั้นอยู่หรือไม่ และถ้ายังเป็น จะมีวิธีใดที่จะปรับปรุงกฎหมายให้มันลดภาระต่อเอกชนและประชาสังคมได้อีก ว่าแล้วก็แก้ไปตามนั้น โดยนัยนี้ กฎหมายที่ไม่จำเป็นก็จะถูกโละออก แต่แม้กฎหมายที่ไม่ถูกโละ ก็จะได้ตบแต่งตัวเสียใหม่ ไม่เร่อร่าล้าสมัยอีกต่อไป

3. การทบทวนกระบวนการต่างๆ ทั้งด้านประสิทธิภาพและความโปร่งใส เชื่อไหมครับ ประเทศไทยมีใบอนุญาตทั้งหมดเกือบ 1,700 ชนิด ที่ประชาชนและผู้ประกอบการต้องขอจากรัฐ ทั้งหมดนี้มีกระบวนการที่เกี่ยวข้องอยู่ประมาณ 10,500 กระบวนการ ซึ่งเมื่อตอนต้นปี รัฐบาลนี้ได้ออก “พระราชบัญญัติการอำนวยความสะดวกในการพิจารณาอนุญาตของทางราชการ พ.ศ. 2558” ซึ่งมีผลใช้บังคับแล้ว ระบุให้ทุกหน่วยของรัฐต้องมีวิธีการที่ชัดเจน มีระยะเวลากำหนด เปิดเผย ให้มีการร้องเรียนได้ ให้ปรับปรุงขั้นตอนต่างๆ ให้มีประสิทธิภาพและโปร่งใส ถ้ามีการใช้ดุลยพินิจก็ต้องมีเกณฑ์ที่ชัด …ทั้งหมดนี้เริ่มใช้แล้ว ซึ่งก็แน่นอนครับ ในระยะต้นอาจมีขลุกขลักบ้าง บางหน่วยงานหรือเจ้าหน้าที่บางคนอาจแกล้งรวน ทำให้ไม่สะดวกหนักขึ้น แต่ถ้าประชาชนผู้ใช้บริการร่วมมือกัน ช่วยติดตามตรวจสอบกดดัน ร้องเรียนในกรณีที่ผิดปกติ ในที่สุดทุกอย่างน่าจะดีขึ้น คอร์รัปชันประเภท “ค่าน้ำร้อนน้ำชา” ก็จะหดหายไป รวมทั้งกรณีอย่าง “รง.4” ก็อาจจะไม่เกิดขึ้นอีก

ทั้งหมดสามข้อนี้ โดยรวมก็เป็นไปตามหลักการ “Administrative Simplification” คือทำระบบราชการให้รวบรัด ทั้งนี้ เพราะต่อให้ไม่มีเรื่องค่าน้ำร้อนน้ำชาเข้ามาเกี่ยวข้อง งานปกครองโดยตัวของมันเองมันมีราคาสูงและก็เป็น “ต้นทุน” แก่ประเทศอยู่แล้ว ไม่ว่าจะเป็นต้นทุนโดยตรง กล่าวคือ ค่าใช้จ่ายของเอกชนในการดำเนินการหรือกรอกข้อมูล ทำงานเอกสารต่างๆ ตามที่กฎหมายบังคับ หรือต้นทุนโดยอ้อม กล่าวคือ การที่เอกชนไม่ยอมผลิตหรือสร้างสรรค์เต็มศักยภาพเพราะคร้านจะผ่านขั้นตอนอันยืดยาดซ้ำซ้อนของกฎหมาย ดังนั้น หากไม่คอยควบคุมระบบข้าราชการและงานปกครองเหล่านี้ให้มีอยู่แต่เท่าที่จำเป็น ทรัพยากรของประเทศมีเท่าไหร่ก็จะพานมาหมดเปลืองกับต้นทุนเหล่านี้ ไม่เหลือพอไปแข่งอะไรกับใครได้

ผมได้ยกตัวอย่างของประเทศจอร์เจีย เพราะประเทศจอร์เจียนั้น แต่ก่อนก็ได้ชื่อว่าคอร์รัปชันและมีระเบียบหยุมหยิมมากมาย แต่พอถึงปี 2005 รัฐบาลได้ตัดสินใจแก้ปัญหาโดยให้รัฐเข้าไปเกี่ยวข้องกับเอกชนแต่น้อยที่สุด หน่วยงานที่เคยหลากหลายกระจัดกระจายถูกยุบแล้วก็ตั้งเป็นศูนย์บริการครบวงจรขึ้นมา การตรวจสอบอะไรต่างๆ ถูกลดทอนออกไปมากต่อมาก โดยรัฐบาลจอร์เจียคิดง่ายๆ ว่าการอนุญาต อนุมัติ หรือการควบคุมอะไรที่ถึงมีไปก็ไม่ได้ประโยชน์สมความมุ่งหมาย เช่น มีแล้วถูกคอร์รัปชันแทรกแซงจนการควบคุมไม่เป็นไปตามหลักเกณฑ์ หรือมีแล้วหน่วยงานที่รับผิดชอบมีศักยภาพไม่เพียงพอที่จะบังคับหรือกำกับการให้เป็นไปตามกฎหมาย รัฐบาลก็จะตัดทิ้งไปเสียเลย เรียกว่าจากใบอนุญาตที่เคยมีอยู่ 900 กว่าชนิด รัฐบาลก็ตัดจนเหลือเพียง 137 ชนิดเท่านั้น

แต่ผลจากการทำอย่างนี้ได้ทำให้การขอใบอนุญาตก่อสร้างในจอร์เจียลดเวลาจาก 196 วัน มาเป็นเพียง 98 วัน และทำให้ลำดับของจอร์เจียใน “ดัชนีความง่ายในการประกอบธุรกิจ (Doing Business Index)” ขึ้นจากลำดับที่ 112 ในปี 2005 มาเป็นลำดับที่ 12 ในปี 2012 ได้อย่างน่าตื่นตาตื่นใจ เศรษฐกิจเติบโตได้สามเท่าในสิบปี (อัตราเฉลี่ย 11.9%)

ประเทศไทยเรา ซึ่งตอนนี้ได้ชื่อว่าเป็น “คนป่วยแห่งเอเชีย” เพราะติดกับดักชะงักงันมาหลายปีแล้ว ปัญหาใหญ่อย่างหนึ่งก็คือเรื่องโครงสร้างและความหยุมหยิมของกฎระเบียบนี่แหละครับ ที่มีดันไม่ควรมี ที่ควรก็ไม่มี ที่บังคับใช้ก็เป็นเรื่องไร้สาระ ที่น่าบังคับก็บังคับไม่ได้ และก็แน่นอนครับ นี่เป็นทั้งวัตถุดิบ ทั้งโรงผลิตของสินค้าคอร์รัปชันทั้งปวงเลยทีเดียว …ถึงเวลาต้องสังคายนาใหญ่กันเสียที ไม่งั้นประเทศก็คงง่อยเปลี้ยอยู่อย่างนี้

นี่เป็นแค่ประเด็นที่ผมขยายความจากคุณหมอปราเสริฐ เท่านั้นนะครับ ยังยาวเหยียดได้ขนาดนี้ เดี๋ยวจะเอาประเด็นของผมมาขยายบ้างนะครับ …อดใจรอ

หมายเหตุ: ตีพิมพ์ครั้งแรก เฟซบุ๊ก Banyong Pongpanich วันที่ 4 กันยายน 2558

http://thaipublica.org/2015/09/banyong-pongpanich-41/